Összefoglaló

Dimitry Kochenov elemzése szerint az Európai Unió (EU) működését mind a mai napig meghatározza az, hogy az intézményrendszer megalapításakor a fő szempont túlságosan is a belső piac kialakítása volt. Ez pedig még olyan kiemelkedő uniós értékek szempontjából is mélyreható problémát eredményez a jelenkorban, mint a jogállamiság eszméje, amelynek érvényesítéséhez sajátos joghatósági garanciákra lenne szükség az EU intézményrendszerében.

Dimitry Kochenov: EU Law without the Rule of Law: Is the Veneration of Autonomy Worth It? Yearbook of European Law Advance Access. 2015. szeptember 21.

A szerző alkotmányjogász, európajogi szakértő, korábban a Princetoni Egyetem vendégprofesszora, jelenleg a Groningeni Egyetem professzora.

Az európai integrációs folyamatot megalapításától kezdve egyfajta spirituális üresség jellemezte

Az Európai Unió (EU) egyik alapvető problémája, hogy az EU értékei valójában nem tartoztak hozzá az EU-ra vonatkozó alapvető elképzelésekhez az intézményrendszer megalapításakor. Phillip Allot megfogalmazása szerint az európai integrációs folyamatot „hideg modernista üresség és spirituális deficit” jellemezte. A mai napig tükröződik ez még olyan lényegi alapértékek vonatkozásában is, mint a demokrácia és a jogállamiság, amelyeknek érvényesítését – a számos proklamáció és alapérték megfogalmazása ellenére – eredetileg a tagállamokra bízták. Ez a megosztottság az egyik legalapvetőbb feszültségforrása az EU alkotmányos rendszerének. Ennek ellenére a köztudatban létezik egy axióma az Európai Unió jogrendszerének működése kapcsán, ez pedig az, hogy az a jogállamiság intézményén alapszik. A jogállamiság (joguralom) fogalmának több megközelítési módja van, a jelen tanulmányban felvázolt megközelítési mód alapján végzett vizsgálatok azonban azt mutatják, hogy ez a feltevés jelentősrészt téves, az Európai Unió intézményi működését nem a jogállamiság vezérli. Sokkal inkább arról van szó, hogy az Európai Unió amolyan vizsgálati eszközként alkalmazza a jogállamiság eszméjét, mégpedig a jogrendszere autonómiájának biztosítása szempontjából, továbbá azzal védi egyúttal saját jogát is az esetlegesen felmerülő intern és extern vitákkal szemben. Ez azonban éppen az ellenkezője annak, amit a jogállamiság klasszikus felfogása valójában jelent.

A jogállamiság egyik lényegi eleme a törvényhatósági és kormányzati szféra elhatárolása

A jogállamiság egy tipikus példaként szolgál arra, hogy egyes jogelméleti fogalmakat milyen súlyos elméleti viták vehetnek körül és ennek megfelelően milyen gyakorlati problémák merülhetnek fel az érvényesítése vonatkozásában. Éppenúgy, ahogy az EU, illetőleg a tagállamok, az akadémiai körök is nehezen tudják definiálni pontos fogalmát, illetőleg aktuális érvényesítési kereteit. Az erről szóló vita napjainkban is folyik, nemcsak politikai, hanem elméleti színtéren is. Ami bizonyos, hogy mit nem jelent a jogállamiság: nem jelenti a demokráciát, vagy az emberi jogok védelmét sem. A jogállamiság hosszú történetében erős a felfogás, amely szerint a jogállamiság legelemibb princípiuma az, hogy az abszolút szembenáll a hatalom korlátlan gyakorlásával. Vagyis a jogállamiság célja lényegét tekintve az, hogy szűkítse egy ilyen visszaélésszerű hatalomgyakorlás lehetőségét. Tekintettel arra, hogy nehéz meghatározni a jogállamiság specifikus fogalmát, ezért meghatározása érdekében a jogállamiság tradícióját és eszmetörténetét kell megvizsgálni és megállapítani, hogy honnan eredt és milyen interpretációs lehetőségekkel szolgált a (jog)történelem folyamán. A legalapvetőbb felfogás szerint a jogállamiság a jogrendszer szintjén úgy valósítható meg, hogy a törvényeket alárendelik egy olyan „más fajtájú” törvény alá, amelyet a szuverén (uralkodó) nem változtathat meg tetszése szerint. Ez a felfogás a középkori Angliában terjedt el és alapvetően két kulcsfogalommal világosítható meg mélyebb tartalma. Az egyik kulcsfogalom a juriszdikció (törvényhatóság), amely – legalábbis elméletben – kiesik a szuverén hatásköréből és érinthetetlen a mindennapi kormányzást végrehajtó vezetői réteg, avagy személy számára. A másik kulcskifejezés a gubernaculum, amely nem mást, mint a szuverén – elsődlegesen kormányzati - hatalmat jelenti, amely lényegében a pozitív jog forrása is egyúttal. Gianluigi Palombella jogtudós megfogalmazása szerint „a király alá van rendelve annak a törvénynek, amelyet nem ő alkotott és amely őt tette ténylegesen királlyá. A király – és mindenki más – számára a jogállamisággal szembeni aktust jelentené ennek a törvénynek az ignorálása, vagy hatályon kívül helyezése.” Éppen tehát ez a felfogás biztosíthatja a despotákkal szembeni védelmet. A despotizmus jellemzője, hogy a despota uralkodók a fennálló törvényektől függetlenül cselekedhetnek, vagyis úgymond „azt tesznek, amit akarnak”. Hasonló a helyzet az olyan országokban is, amelyekben az alkotmány politikai instrumentummá válik, vagy az úgynevezett előalkotmányos demokráciákban, amelyekben a törvény egyenlővé válik a törvényhozással. Ma a nyugati demokráciák többségének alkotmányos rendszere elismeri a juriszdikció és a gubernaculum közötti különbséget és így megközelíti Palombella jogállamiságról alkotott ideáltipikus felfogását. Az államjogi gyakorlat szerint ez azt jelenti, hogy a kormányzati intézményeknek és hatóságoknak olyan világos törvényi normákhoz kell kötniük magukat, amelyek az ellenőrzési körükön kívül esnek. Ez a szabályozási szisztéma a nyugati államok egyik legfőbb jellemzője a háború utáni időkben. A kormányzati hatókörön kívül eső „törvényt”, ezáltal a juriszdikció – gubernaculum felosztást biztosíthatja a bírósági szervezetrendszer, vagy az alkotmány, illetőleg az alkotmány által biztosított szervezeti struktúra is. A leggyakoribb megoldás az, hogy az adott állam alkotmánya bizonyos hatásköröket kivon a gubernaculum, vagyis a szuverén uralkodó, - pontosabban a modern államokban - a kormányzati szféra alól. Ehhez kapcsolódik amolyan járulékos elemként az emberi jogok alkotmányos biztosítása, amely ugyancsak azt a célt szolgálja, hogy a kormányzattól független bírósági szervezet bírálhassa felül az emberi jogok helyzetét az önkényes állami-kormányzati beavatkozásokkal szemben. A nemzeti bírósági rendszerekre helyezett nyomás miatt fogalmazódott meg az igény, hogy az emberi jogokat a nemzetállami szintű kormányzatokkal szemben immár nemzetközi jogi, illetőleg szupranacionális jogrendek felállításával és bevonásával is garantálják. Ez tette lényegében duálissá a jogállamiság garantálásának rendszerét és változtatta meg az Európai Unió szerepkörét is: az EU ma a liberális alkotmányosság katalizátora. Az alkotmányosságnak ez a felfogása szoros szimbiózisban áll a jogállamiság fenti koncepciójával, a szimbiózisuk pedig járulékos törvényi korlátozásokat implikál. Ezek a korlátozások azt célozzák, hogy nehezebbé váljon a juriszdikció és a gubernaculum között húzódó határvonalak megsértése, egyúttal megelőzhetővé váljon az is, hogy a szuverén (a király, a parlament, vagy a nép) megtörhesse a jogállamiság duális rendszerét. Napjaink alkotmányos felfogása ezeket a korlátozásokat már a jogrendszerek legitimitása egyik legfontosabb mérőpontjának tekinti.

Az EU intézményrendszerének struktúrája szembenáll a jogállamiság modern felfogásának lényegével

Az Európai Unió szupranacionális jogrendszerének egyes elemeit vizsgálva arra a következtetésre juthatunk, hogy az EU rendszere nem követi le a fenti szisztémát. Az intézményrendszer, emberi jogok, az uniós értékek és a belső piac szabályozásának elemzése alapján két főbb problémakör különíthető el a jogállamiság vonatkozásában: először is az EU nem rendelkezik világosan elkülöníthető és életképes juriszdikcionális szervezetrendszerrel és joghatósági garanciákkal, egyelőre arra sem tud legitim választ adni, hogy pontosan mit is képvisel a szabadkereskedelem logikáján kívül. Az EU saját jogáról egyfajta holisztikus felfogás szerint gondolkodik, azonban végeredményben a szupranacionális jog végső ellenőrzésének mégis alulról, a „szerződések urai” részéről, vagyis a tagállamok részéről kell(ene) megtörténnie. Az EU leginkább a 18. századi - alkotmányosan még kezdetleges szinten álló - államokhoz hasonlít bizonyos vonatkozásokban, amelyek a demokráciáról és a jogállamiságról mai szemmel atipikus felfogással rendelkeztek. Ezeknek az államoknak a jogállamiság még csupán annyit jelentett, hogy az állami működésnek meg kell felelnie a megfelelő eljárásrend szerint kibocsátott törvényeknek. Ez a felfogás azonban szemben áll a jogállamiság lényegével, amely éppen azt célozza meg, hogy a kormányzat által alkotott jog folyamatos jelleggel a kormányzat által nem ignorálható törvény ellenőrzése alatt álljon. A belső piacra vonatkozó szabályok pedig nem tölthetik be egy ilyen kritikai jogi mérce szerepkörét. A másik problémakör, hogy az EU az Európai Unióról szóló szerződés 2. cikkében rögzített értékek jogi érvényesítésére sem rendelkezik igazán hatékony eszközökkel. Az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikkében foglalt mechanizmusnak és a különféle végrehajtási eljárásoknak túlságosan erős korlátai vannak – véli elemzésében Kochenov.